基本案情
徐某某等人是杭州某某服装大市场租赁经营的合法商户，2008年8月响应市场和政府的号召，到位于九堡的某某新市场投资经营。其认为新市场不景气，和老市场批发功能不调整有关，也和老市场还有投资商违法规划新建批发市场有关。
2014年1月17日，第三人A公司向市工商局某分局申请办理商场化市场名称登记，并提交市场名称登记申请表等申请登记材料。市工商局某分局经审核后，于同年1月22日作出准予登记的决定，并向A公司核发工商市字***号《市场名称登记证》。徐某某等318户商户于2014年8月通过政府信息公开申请获悉此事。同年9月，徐某某等人不服市工商局某分局作出上述核发登记证行为，向杭州市工商行政管理局申请行政复议。同年11月，杭州市工商行政管理局作出（杭）工商复字（2014）**号行政复议决定书，予以维持。徐某某等人仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
某市工商局某分局于2014年6月进行了行政管理体制调整，其职权由新组建的某区工商局承接。
争议焦点
本案的主要争议焦点在于：徐某某等人有无本案原告诉讼主体资格的问题。
裁判宗旨
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案的被诉具体行政行为系市工商局某分局向某某公司核发市场名称为“杭州某某女装中心”的《市场名称登记证》（工商市字***号）的工商行政登记行为，显然，徐某某等人并非该被诉具体行政行为的相对人。同时，就该被诉工商行政登记行为的法律效力，《浙江省商品交易市场管理条例》第十一条规定：“市场举办者对核准登记的市场名称在登记机关辖区内享有专用权。市场名称经核准登记后，市场举办者方可从事市场招商、市场广告宣传等经营活动。”《浙江省商品交易市场名称登记管理办法》第十条规定：“市场只准使用一个名称，在登记机关辖区内不得与已核准登记或已被注销但未满三年的市场名称相同或近似。”据此，某某公司对经核准登记的“杭州某某女装中心”市场名称在登记机关辖区内享有专用权。杭州某某女装中心市场位于杭州市某区某路***号，而徐某某等人起诉时自称系位于九堡的某某新市场投资经营商户，则应不属于该登记机关辖区内，且前述法规与规范性文件中亦未设定其作为同类或相近行业经营者对该行为具有相应权利。本案中，徐某某等人虽主张其与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，但其在立案时向本院提交的4组证据依次为：徐某某等人的身份证复印件、市场名称登记证、（2014）浙行终字第***号行政判决书、行政复议决定书及送达回证，分别仅能证明徐某某等人的公民身份、被诉具体行政行为内容、徐某某等318人曾就杭州市人民政府作出杭政复（2013）***号行政复议决定提起行政诉讼、徐某某等316人曾就案涉具体行政行为申请行政复议的事实。徐某某等人提交的上述证据不足以证明其与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，亦即徐某某等人不具备本案原告诉讼主体资格。
最终，法院驳回了徐某某等人的起诉。
简要分析
一、从利害关系对行政诉讼原告主体的资格审查
随着我国法治水平的提升，一般民众的法治意识也在相应提高，为了维权而起诉行政机关的情形也市屡见不鲜。但是，不少当事人却倒在了行政诉讼原告主体资格这一诉讼的第一步上。作为行政相对人，起诉行政机关自然没有问题。但是如果当事人并非行政相对人而起诉行政机关，则需要审查其行政诉讼原告主体资格。
已经废止的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕第8号）第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”2015年，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）修订时，将前述司法解释的条款规定吸纳进立法中，但是去掉了其中“法律上的”四字，即现行《行政诉讼法》的第二十五条第一款。普遍认为，本次《行政诉讼法》的修订将原告主体资格的要求从“法律上的利害关系”变更为“利害关系”，是扩大了原告主体的范围。因本案诉讼发生在2015年《行政诉讼法》修改前，从裁判要旨中可见当时法院审查原告主体资格仍是采用“法律上利害关系”的标准。
但是，原告与具体行政行为仍应当具有利害关系。而与具体行政行为有利害关系的适格原告，不能扩大理解为所有直接或者间接受具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。部分行政审判法官认为，行政诉讼中的利害关系仍是具有一定边界的，必须是行政机关的行为对公民、法人或其他组织直接的、现实的、特定的权利产生影响。
二、保护规范理论逐渐被引入行政诉讼原告主体资格审查
在德国、日本等大陆法系国家，通说和判例都曾经采用过以保护规范理论来判断某种“利益”是法律上的利益还是反射性利益，从而确定是否应当予以保护的保护规范说。“保护规范理论”认为，一般是公法上的权益受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为存在法律上的利害关系，才具备原告主体资格。判断是否存在公法上利害关系的一项重要标准，是行政机关作出行政行为时依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规定体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护申请人请求保护的权益。
（2017）最高法行申169号行政裁定书认为：“原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。
法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也即，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因而不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。”
不过，德日等国的通说和判例曾经采取的这种立场也在历史发展进程中逐渐得以修正，呈现出尽可能扩大原告资格的趋势。因此，有不少学者认为适用“保护规范理论”应当慎之又慎。
本文作者夏羽，浙江传衡律师事务所律师，三级律师，杭州市律师协会政府法律顾问专业委员会副秘书长。
本文作者时为浙江浙联律师事务所麻侃律师团队成员，参与了本案一审、二审、再审阶段的部分工作。
基本案情
徐某某等人是杭州某某服装大市场租赁经营的合法商户，2008年8月响应市场和政府的号召，到位于九堡的某某新市场投资经营。其认为新市场不景气，和老市场批发功能不调整有关，也和老市场还有投资商违法规划新建批发市场有关。
2014年1月17日，第三人A公司向市工商局某分局申请办理商场化市场名称登记，并提交市场名称登记申请表等申请登记材料。市工商局某分局经审核后，于同年1月22日作出准予登记的决定，并向A公司核发工商市字***号《市场名称登记证》。徐某某等318户商户于2014年8月通过政府信息公开申请获悉此事。同年9月，徐某某等人不服市工商局某分局作出上述核发登记证行为，向杭州市工商行政管理局申请行政复议。同年11月，杭州市工商行政管理局作出（杭）工商复字（2014）**号行政复议决定书，予以维持。徐某某等人仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
某市工商局某分局于2014年6月进行了行政管理体制调整，其职权由新组建的某区工商局承接。
争议焦点
本案的主要争议焦点在于：徐某某等人有无本案原告诉讼主体资格的问题。
裁判宗旨
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案的被诉具体行政行为系市工商局某分局向某某公司核发市场名称为“杭州某某女装中心”的《市场名称登记证》（工商市字***号）的工商行政登记行为，显然，徐某某等人并非该被诉具体行政行为的相对人。同时，就该被诉工商行政登记行为的法律效力，《浙江省商品交易市场管理条例》第十一条规定：“市场举办者对核准登记的市场名称在登记机关辖区内享有专用权。市场名称经核准登记后，市场举办者方可从事市场招商、市场广告宣传等经营活动。”《浙江省商品交易市场名称登记管理办法》第十条规定：“市场只准使用一个名称，在登记机关辖区内不得与已核准登记或已被注销但未满三年的市场名称相同或近似。”据此，某某公司对经核准登记的“杭州某某女装中心”市场名称在登记机关辖区内享有专用权。杭州某某女装中心市场位于杭州市某区某路***号，而徐某某等人起诉时自称系位于九堡的某某新市场投资经营商户，则应不属于该登记机关辖区内，且前述法规与规范性文件中亦未设定其作为同类或相近行业经营者对该行为具有相应权利。本案中，徐某某等人虽主张其与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，但其在立案时向本院提交的4组证据依次为：徐某某等人的身份证复印件、市场名称登记证、（2014）浙行终字第***号行政判决书、行政复议决定书及送达回证，分别仅能证明徐某某等人的公民身份、被诉具体行政行为内容、徐某某等318人曾就杭州市人民政府作出杭政复（2013）***号行政复议决定提起行政诉讼、徐某某等316人曾就案涉具体行政行为申请行政复议的事实。徐某某等人提交的上述证据不足以证明其与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，亦即徐某某等人不具备本案原告诉讼主体资格。
最终，法院驳回了徐某某等人的起诉。
简要分析
一、从利害关系对行政诉讼原告主体的资格审查
随着我国法治水平的提升，一般民众的法治意识也在相应提高，为了维权而起诉行政机关的情形也市屡见不鲜。但是，不少当事人却倒在了行政诉讼原告主体资格这一诉讼的第一步上。作为行政相对人，起诉行政机关自然没有问题。但是如果当事人并非行政相对人而起诉行政机关，则需要审查其行政诉讼原告主体资格。
已经废止的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕第8号）第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”2015年，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）修订时，将前述司法解释的条款规定吸纳进立法中，但是去掉了其中“法律上的”四字，即现行《行政诉讼法》的第二十五条第一款。普遍认为，本次《行政诉讼法》的修订将原告主体资格的要求从“法律上的利害关系”变更为“利害关系”，是扩大了原告主体的范围。因本案诉讼发生在2015年《行政诉讼法》修改前，从裁判要旨中可见当时法院审查原告主体资格仍是采用“法律上利害关系”的标准。
但是，原告与具体行政行为仍应当具有利害关系。而与具体行政行为有利害关系的适格原告，不能扩大理解为所有直接或者间接受具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。部分行政审判法官认为，行政诉讼中的利害关系仍是具有一定边界的，必须是行政机关的行为对公民、法人或其他组织直接的、现实的、特定的权利产生影响。
二、保护规范理论逐渐被引入行政诉讼原告主体资格审查
在德国、日本等大陆法系国家，通说和判例都曾经采用过以保护规范理论来判断某种“利益”是法律上的利益还是反射性利益，从而确定是否应当予以保护的保护规范说。“保护规范理论”认为，一般是公法上的权益受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为存在法律上的利害关系，才具备原告主体资格。判断是否存在公法上利害关系的一项重要标准，是行政机关作出行政行为时依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规定体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护申请人请求保护的权益。
（2017）最高法行申169号行政裁定书认为：“原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。
法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也即，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因而不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。”
不过，德日等国的通说和判例曾经采取的这种立场也在历史发展进程中逐渐得以修正，呈现出尽可能扩大原告资格的趋势。因此，有不少学者认为适用“保护规范理论”应当慎之又慎。
本文作者夏羽，浙江传衡律师事务所律师，三级律师，杭州市律师协会政府法律顾问专业委员会副秘书长。
本文作者时为浙江浙联律师事务所麻侃律师团队成员，参与了本案一审、二审、再审阶段的部分工作。
