基本案情
被告盛某原系某村村民，拥有位于杭州市某区某路**号三层房屋一幢，该房屋占用的土地性质为集体土地。1992年11月19日，原告叶某（买方、乙方）与被告盛某、钱某（卖方、甲方）签订《房屋买卖契约》一份，约定：甲方有连层三层楼房一幢，坐落于杭州市某路**号，甲方愿卖给乙方第二层的楼面（三间整房）及通道和所有可利用与不可利用的一切设施的房产权该楼面，并约定了价款、付款时间等以及以下事项；如该房拆迁时，乙方享有该整幢房的三分之一产权，如拆后只能还一套房子，则乙方享有这一套的三分之一产权，如有二套则享有这二套房子面积总和的三分之一产权，如有三套，则乙方享有一套，如乙方三分之一产权之外的不能部分，根据拆迁时的房产市场价补给甲方。
2017年5月10日，杭州市某某地区改造建设指挥部（补偿人、甲方）与被告盛某（被补偿人、乙方）签订《杭州市房屋搬迁补偿安置协议书》一份，约定乙方房屋属搬迁范围内，经乙方家庭安置人口协商一致，于2017年5月8日向甲方申请部分选择货币安置，并约定了安置费用等具体问题。2017年5月19日，案涉房屋完成拆除。叶某与盛某就补偿问题协商不成，本案成讼。
争议焦点
本案的主要争议焦点在于：叶某与盛某、钱某签订的《房屋买卖契约》是否有效。
裁判宗旨
一审法院认为：案涉《房屋买卖契约》的效力应依据当时的法律法规来认定。同时，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”故案涉《房屋买卖契约》的效力应以当时实施的全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据来判断。案涉《房屋买卖契约》签订时适用的是1986年颁布并于1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》，该法律以及其他当时实施的法律、行政法规均没有对农村居民转让以集体所有的土地建造的房屋的行为作出限制。故案涉《房屋买卖契约》系双方当事人的真实意思表示，未违反当时的法律和行政法规的强制性规定，应为有效，双方应按约履行。原告已按约向被告付清了购房款，被告亦已按约向原告交付了房屋，现该房屋已被拆迁，原告可依据合同向被告主张拆迁补偿权益。
最终一审法院判决被告向原告支付补偿款三百二十余万元。
本案二审判决因一审法院在计算时存在错误，撤销了一审判决，但支持了原告的绝大多数诉讼请求。
简要分析
一、政策与法律存在冲突，导致法院裁判处于两难的境地
农村房屋买卖在实践中是较常发生的。随着旧城改造、棚户改造等城市更新进程的加速，在巨大的拆迁利益之下，不少房屋出卖人都会选择反悔，或是不愿依约支付、分配拆迁利益，或是向法院起诉请求确认房屋买卖合同无效，类似纠纷在近年有集中爆发的趋势。笔者曾经检索过集体土地上房屋买卖合同的相关判决，绝大多数的裁判文书都是将之认定为无效的，即使有认定有效的判决也是凤毛麟角。根据“房地一体”的原则，对农村房屋的处分实质上是农村宅基地使用权的转让，而对于其合法性我国法律规定与国家政策却存在着一定的矛盾。
（一）政策上严厉禁止农村宅基地的买卖
自1999年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）规定“农民的住宅不得向城市居民出售”以来，国家政策对于集体土地上房屋或者说农村宅基地的买卖一直是持反对态度的。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》、2017年《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》等文件均明确禁止城镇居民到农村购买房屋、宅基地。
2014年12月，习总书记先后主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议，审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过决定，授权在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》有关法律规定。2020年9月9日，自然资源部经商住建部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局等7部委共同研究，对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”作出答复，明确了农民的宅基地使用权可由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。
尽管关于农村宅基地的政策近年来有部分松动。但是，在非试点地区，根据最高院《民八会纪要》的规定，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同仍将被认定为无效。
（二）现行法律、行政法规并未禁止宅基地使用权转让
我国现行《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”由此，《宪法》明确确认了土地使用权作为一种财产权利依法扣押转让。宅基地使用权作为土地使用权的一种，也不应有例外。对于宅基地使用权转让的效力认定，应当适用《土地管理法》的规定。
《土地管理法》第2条中也同样规定：“土地使用权可以依法转让。”《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区直辖市规定的标准。......农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”“一户一宅”原则是非常重要的法律规定，但是并不是评价合同效力的效力性规定，况且前述条款已经明确农村村民可以出卖其住房（必然导致宅基地使用权一并转移），其结果仅是不能再申请宅基地，而不是合同无效。
综上，从《宪法》到《土地管理法》都从原则上规定了土地使用权可以依法转让。有学者认为只是因为宅基地使用权的流转涉及复杂的历史遗留问题和现实情况，立法时机尚未成熟，所以才暂未规定，绝不是禁止其流转。因此，我国现行法律、行政法规并未禁止宅基地使用权转让。
在国家多次发文禁止城镇居民购买农村房屋的情况下，司法机关却无法从现行法律法规中找到可以认定合同无效的依据，这造成了法律适用与国家政策之间的冲突。因此，对于司法机关而言认定房屋买卖合同无效无疑可能是最为现实的选择。但是，缺少法律依据只能使司法机关的裁判说理无法自圆其说，而更多情况下也只能一笔带过或者是强行说理。
二、基于债权行为与物权行为的区分，也应确认案涉合同的有效性
负担行为，是指一方相对于他方承担一定行为义务的法律行为。由于负担行为使得一方负有给付义务，因而也叫债务行为。而在我国，将债务行为称之为债权行为。
处分行为，是指直接让与权利、变更权利内容、设定权利负担或废止权利的法律行为。简而言之，即该行为将直接导致权利的得丧变更。处分行为之处分标的物，如果是物权，也称之为物权行为，与债权行为遥相呼应。
德国著名法学家雅各布斯曾指出：“德国民法典编纂的体系特点既不在五编制，亦非前置总则之体例，而是物法与债法的截然区分。”而我国台湾地区著名民法学家王泽鉴先生说过：“法律行为最重要的分类是负担行为和处分行为，二者贯穿整部民法，可称为民法上的任督二脉，必须打通，始能登入民法殿堂。”
遗憾的是，因为种种原因，债权行为与物权行为的区分在我国民事法律领域并未完全确立。甚至在早期，债权行为和物权行为常常被混为一谈。在早已被《物权法》*的相关具体规定所取代、最终被《民法典》废止的《担保法》第四十一条中曾经规定了：“抵押物登记及其效力当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。”这一规定就明显混淆了抵押合同与抵押登记行为之间的关系。2007年颁布的《物权法》第十五条规定：“合同效力和物权效力区分当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”**可以说《物权法》的这一规定初步确立了我国法律对物权与债权行为的区分。2012年公布的《买卖合同司法解释》第三条对于无权处分情形下买卖合同的有效性规定，可以说也是延续了前述的区分思路。但是，在实践和理论研讨中，对于物权与债权行为的区分的争论并未停止。值得庆幸的是，司法机关对于物权与债权行为的区分的认识仍是越发深入的。在《民法典》之后最新出台的《担保制度解释》中已有多处规定与之相符。***
具体到本案而言，案涉合同双方订立房屋买卖契约的行为应是属于债权行为，自然应当自合同成立起生效。而如果作为房屋买受人的叶某要求办理房屋所有权过户登记的，则属于物权行为，因为国家政策对于城镇居民购买农村房屋、宅基地的禁止而存在障碍，但这不会影响房屋买卖合同本身的效力，同样也不会影响叶某根据合同要求被告支付拆迁利益。
特别提醒：本案所涉集体土地上房屋买卖合同被认定为有效，本身有合同签订的历史时期因素，再加上诉讼策略成功，以及一、二审法院正确适用法律，不可否认具有一定的偶然性，并不能完全复制。在当下，在非试点地区对于集体土地上的房屋买卖仍应当慎之又慎。
本案原告叶某的代理人为本文作者夏羽律师，现为浙江传衡律师事务所律师，三级律师，杭州市律师协会政府法律顾问专业委员会副秘书长。
*为便于阅读，本文中所有法律、法规、司法解释均使用简称。而由于各项政策文件没有约定俗成的简称，故只能使用全称。
**该条文已被《民法典》全文吸纳。
***例如《担保制度解释》第三十七条第二款、第四十三条等。
基本案情
被告盛某原系某村村民，拥有位于杭州市某区某路**号三层房屋一幢，该房屋占用的土地性质为集体土地。1992年11月19日，原告叶某（买方、乙方）与被告盛某、钱某（卖方、甲方）签订《房屋买卖契约》一份，约定：甲方有连层三层楼房一幢，坐落于杭州市某路**号，甲方愿卖给乙方第二层的楼面（三间整房）及通道和所有可利用与不可利用的一切设施的房产权该楼面，并约定了价款、付款时间等以及以下事项；如该房拆迁时，乙方享有该整幢房的三分之一产权，如拆后只能还一套房子，则乙方享有这一套的三分之一产权，如有二套则享有这二套房子面积总和的三分之一产权，如有三套，则乙方享有一套，如乙方三分之一产权之外的不能部分，根据拆迁时的房产市场价补给甲方。
2017年5月10日，杭州市某某地区改造建设指挥部（补偿人、甲方）与被告盛某（被补偿人、乙方）签订《杭州市房屋搬迁补偿安置协议书》一份，约定乙方房屋属搬迁范围内，经乙方家庭安置人口协商一致，于2017年5月8日向甲方申请部分选择货币安置，并约定了安置费用等具体问题。2017年5月19日，案涉房屋完成拆除。叶某与盛某就补偿问题协商不成，本案成讼。
争议焦点
本案的主要争议焦点在于：叶某与盛某、钱某签订的《房屋买卖契约》是否有效。
裁判宗旨
一审法院认为：案涉《房屋买卖契约》的效力应依据当时的法律法规来认定。同时，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”故案涉《房屋买卖契约》的效力应以当时实施的全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据来判断。案涉《房屋买卖契约》签订时适用的是1986年颁布并于1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》，该法律以及其他当时实施的法律、行政法规均没有对农村居民转让以集体所有的土地建造的房屋的行为作出限制。故案涉《房屋买卖契约》系双方当事人的真实意思表示，未违反当时的法律和行政法规的强制性规定，应为有效，双方应按约履行。原告已按约向被告付清了购房款，被告亦已按约向原告交付了房屋，现该房屋已被拆迁，原告可依据合同向被告主张拆迁补偿权益。
最终一审法院判决被告向原告支付补偿款三百二十余万元。
本案二审判决因一审法院在计算时存在错误，撤销了一审判决，但支持了原告的绝大多数诉讼请求。
简要分析
一、政策与法律存在冲突，导致法院裁判处于两难的境地
农村房屋买卖在实践中是较常发生的。随着旧城改造、棚户改造等城市更新进程的加速，在巨大的拆迁利益之下，不少房屋出卖人都会选择反悔，或是不愿依约支付、分配拆迁利益，或是向法院起诉请求确认房屋买卖合同无效，类似纠纷在近年有集中爆发的趋势。笔者曾经检索过集体土地上房屋买卖合同的相关判决，绝大多数的裁判文书都是将之认定为无效的，即使有认定有效的判决也是凤毛麟角。根据“房地一体”的原则，对农村房屋的处分实质上是农村宅基地使用权的转让，而对于其合法性我国法律规定与国家政策却存在着一定的矛盾。
（一）政策上严厉禁止农村宅基地的买卖
自1999年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）规定“农民的住宅不得向城市居民出售”以来，国家政策对于集体土地上房屋或者说农村宅基地的买卖一直是持反对态度的。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》、2017年《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》等文件均明确禁止城镇居民到农村购买房屋、宅基地。
2014年12月，习总书记先后主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议，审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过决定，授权在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》有关法律规定。2020年9月9日，自然资源部经商住建部、民政部、国家保密局、最高人民法院、农业农村部、国家税务总局等7部委共同研究，对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”作出答复，明确了农民的宅基地使用权可由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。
尽管关于农村宅基地的政策近年来有部分松动。但是，在非试点地区，根据最高院《民八会纪要》的规定，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同仍将被认定为无效。
（二）现行法律、行政法规并未禁止宅基地使用权转让
我国现行《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”由此，《宪法》明确确认了土地使用权作为一种财产权利依法扣押转让。宅基地使用权作为土地使用权的一种，也不应有例外。对于宅基地使用权转让的效力认定，应当适用《土地管理法》的规定。
《土地管理法》第2条中也同样规定：“土地使用权可以依法转让。”《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区直辖市规定的标准。......农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”“一户一宅”原则是非常重要的法律规定，但是并不是评价合同效力的效力性规定，况且前述条款已经明确农村村民可以出卖其住房（必然导致宅基地使用权一并转移），其结果仅是不能再申请宅基地，而不是合同无效。
综上，从《宪法》到《土地管理法》都从原则上规定了土地使用权可以依法转让。有学者认为只是因为宅基地使用权的流转涉及复杂的历史遗留问题和现实情况，立法时机尚未成熟，所以才暂未规定，绝不是禁止其流转。因此，我国现行法律、行政法规并未禁止宅基地使用权转让。
在国家多次发文禁止城镇居民购买农村房屋的情况下，司法机关却无法从现行法律法规中找到可以认定合同无效的依据，这造成了法律适用与国家政策之间的冲突。因此，对于司法机关而言认定房屋买卖合同无效无疑可能是最为现实的选择。但是，缺少法律依据只能使司法机关的裁判说理无法自圆其说，而更多情况下也只能一笔带过或者是强行说理。
二、基于债权行为与物权行为的区分，也应确认案涉合同的有效性
负担行为，是指一方相对于他方承担一定行为义务的法律行为。由于负担行为使得一方负有给付义务，因而也叫债务行为。而在我国，将债务行为称之为债权行为。
处分行为，是指直接让与权利、变更权利内容、设定权利负担或废止权利的法律行为。简而言之，即该行为将直接导致权利的得丧变更。处分行为之处分标的物，如果是物权，也称之为物权行为，与债权行为遥相呼应。
德国著名法学家雅各布斯曾指出：“德国民法典编纂的体系特点既不在五编制，亦非前置总则之体例，而是物法与债法的截然区分。”而我国台湾地区著名民法学家王泽鉴先生说过：“法律行为最重要的分类是负担行为和处分行为，二者贯穿整部民法，可称为民法上的任督二脉，必须打通，始能登入民法殿堂。”
遗憾的是，因为种种原因，债权行为与物权行为的区分在我国民事法律领域并未完全确立。甚至在早期，债权行为和物权行为常常被混为一谈。在早已被《物权法》*的相关具体规定所取代、最终被《民法典》废止的《担保法》第四十一条中曾经规定了：“抵押物登记及其效力当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。”这一规定就明显混淆了抵押合同与抵押登记行为之间的关系。2007年颁布的《物权法》第十五条规定：“合同效力和物权效力区分当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”**可以说《物权法》的这一规定初步确立了我国法律对物权与债权行为的区分。2012年公布的《买卖合同司法解释》第三条对于无权处分情形下买卖合同的有效性规定，可以说也是延续了前述的区分思路。但是，在实践和理论研讨中，对于物权与债权行为的区分的争论并未停止。值得庆幸的是，司法机关对于物权与债权行为的区分的认识仍是越发深入的。在《民法典》之后最新出台的《担保制度解释》中已有多处规定与之相符。***
具体到本案而言，案涉合同双方订立房屋买卖契约的行为应是属于债权行为，自然应当自合同成立起生效。而如果作为房屋买受人的叶某要求办理房屋所有权过户登记的，则属于物权行为，因为国家政策对于城镇居民购买农村房屋、宅基地的禁止而存在障碍，但这不会影响房屋买卖合同本身的效力，同样也不会影响叶某根据合同要求被告支付拆迁利益。
特别提醒：本案所涉集体土地上房屋买卖合同被认定为有效，本身有合同签订的历史时期因素，再加上诉讼策略成功，以及一、二审法院正确适用法律，不可否认具有一定的偶然性，并不能完全复制。在当下，在非试点地区对于集体土地上的房屋买卖仍应当慎之又慎。
本案原告叶某的代理人为本文作者夏羽律师，现为浙江传衡律师事务所律师，三级律师，杭州市律师协会政府法律顾问专业委员会副秘书长。
*为便于阅读，本文中所有法律、法规、司法解释均使用简称。而由于各项政策文件没有约定俗成的简称，故只能使用全称。
**该条文已被《民法典》全文吸纳。
***例如《担保制度解释》第三十七条第二款、第四十三条等。
