基本案情

2018年某月某日，第三人某房地产开发有限公司因某小区二期项目建设需要，向原某市规划局申请办理建设工程规划许可证，并提交了土地出让合同等相关材料。原某市规划局于同日受理后对该申请进行了审查，经审核，认为该建设工程符合城乡规划要求，于2018年某月某某日向第三人核发某号《建设工程规划许可证》，其中载明了项目相关信息。此后，因机构改革，原某市规划局的职能现由某市规自局继承。原告某业主委员会对前述行政许可行为不服，遂提起行政诉讼。在案件审理过程中，被告某市规自局提交了《土地使用证》、《关于征询某土地是否属于某小区同一宗土地的函》等证据，但一审法院未对该部分证据进行实质审查。本案一审法院驳回了原告某业主委员会的诉讼请求，本案二审仍维持一审判决。故本文不便对法院裁判进行引述，在后文中将仅就其中涉及的部分法律适用问题发表个人学术意见。

争议焦点

本案的主要争议焦点在于：是否要对某市规自局作出案涉规划许可所依据的关联行政行为进行实质性审查。

简要分析

一、对于关联行政行为应当进行实质审查，审查标准可以参照非诉行政执行案件

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（以下称“行政许可司法解释”）第七条规定：“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：（一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律依据；（三）超越职权；（四）其他重大明显违法情形。”行政许可案件往往涉及关联行政行为的审查程度问题。作为被诉行政行为依据、条件或者基础的其他行政行为存在重大且明显违法情形的，不得作为证明被诉行政许可行为合法的依据、条件、基础。审查被诉行政许可行为的合法性离不开对关联行政行为的判断。根据行政行为理论，对无效的行政行为任何人都可以判断甚至可以抗拒，法官当然可以对无效的行政行为作出判断。

关于关联行政行为的审查，不是根据证据的合法性、关联性和真实性所能解决的，关联行为并非作为被诉行政行为的证据而存在，更多属于基础，正所谓“皮之不存毛将焉附”。现任最高人民法院杨临萍副院长在其所著的《行政许可司法解释理解与适用》一书中认为：“对关联行政行为基本的审查标准是根据非诉行政执行案件的审查标准进行，因为非诉行政执行案件也是当事人未起诉或申请复议，行政行为已经生效。”

具体到本案而言，某市规自局提交的某号《土地使用证》虽系其他行政机关作出的行政行为，但毫无疑问是本案被上诉人某市规自局作出案涉行政许可行为的基础，法院应当根据前述“行政许可司法解释”第七条的规定对其合法性进行审查。

二、“行政行为违法性继承”理论也要求对先行行为进行审查

某一行政行为违法后，对其后续的行政行为产生何等之影响，此问题被称为“行政行为违法性继承”。2018年3月，最高人民法院作出“饭垄堆案”再审判决，在判决中肯定违法性继承问题的存在并首次提出了违法性继承的判断标准，表明了我国最高审判机关对待违法性继承问题的官方态度。最高院在本案中给出明确判断行政行为违法性继承发生的标准：①先行行政行为应是后行行政行为的权利来源和内容基础且先行行为合法性对后行行为产生影响；②先行行为存在“重大且明显违法”。

对于本案而言，某市规自局提交的《土地使用证》等证据证明的先行行为，是其后行行政行为的权利来源和内容基础，并且其行为合法性对后行行为产生影响。由此可见，行政许可案件对关联行政行为的审查及行政行为违法性继承在一定程度上是相通的，本案也应当依据“饭垄堆”案例确定的裁判规则对先行行政行为进行实质性审查。

本文作者夏羽，浙江传衡律师事务所律师，三级律师，杭州市律师协会政府法律顾问专业委员会副秘书长。

本案原审原告、二审上诉人某业主委员会委托本文作者夏羽律师提供法律咨询服务，本文系律师在撰写的上诉补充意见的基础上修改而成。